Strategi Menuju Ketahanan Pangan Indonesia

  • Meningkatkan kapasitas produksi pangan domestik, terutama melalui pembangunan infrastruktur pertanian (pembukaan lahan, fasilitas irigasi) dan R&D, dan secara bertahap mulai mengurangi anggaran subsidi pupuk yang terbukti kurang efektif untuk melindungi kesejahteraan petani.
  • Melakukan perbaikan pada desain dan implementasi kebijakan intervensi melalui Operasi Pasar, dengan berdasarkan data yang akurat, agar lebih efektif dalam stabilisasi harga pangan di pasar ritel.
  • Mempertimbangkan dengan serius impor pangan sebagai alternatif instrumen stabilisasi harga pangan. Indonesia tidak boleh bergantung terhadap impor, tetapi juga tidak perlu tertutup sama sekali. Saat ini peran impor pangan sangat krusial dalam mencapai ketahanan pangan di Indonesia, terutama dengan kondisi pasokan domestik yang belum memadai dalam kuantitas maupun kualitas.
  • Perlu dikaji ulang kebijakan impor pangan yang tidak berdasarkan pembatasan dan penjatahan, karena rawan untuk dipolitisasi dan menjadi sumber korupsi dan rente ekonomi. Kebijakan penerapan bea masuk impor dapat menjadi alternatif, mengingat Indonesia masih dapat menerapkan bea masuk yang cukup tinggi.

DOWNLOAD PDF

Dalam UU 18 Tahun 2012 tentang Pangan, disebutkan bahwa penyelenggaraan pangan oleh pemerintah bertujuan untuk memenuhi kebutuhan dasar manusia, berdasarkan prinsip kedaulatan pangan, kemandirian pangan, dan ketahanan pangan. Ketahanan pangan tidak hanya berbicara mengenai ketersediaan pangan, tetapi juga mengenai keterjangkauan harga pangan serta kualitas dan keamanan pangan. Pemerintah berusaha untuk menyeimbangkan kepentingan konsumen dan produsen dalam setiap kebijakan pangan. Di saat yang sama, pemerintah juga telah berusaha untuk meningkatkan partisipasi produsen domestik dalam penyediaan pangan, bahkan menargetkan swasembada untuk beberapa produk pangan pokok seperti beras, jagung, dan kedelai.

Kondisi Ketahanan Pangan di Indonesia

Namun demikian, sejumlah indikator menunjukkan buruknya kondisi ketahanan pangan di Indonesia. Dalam Indeks Ketahanan Pangan Global (GFSI), misalnya, pada tahun 2015 Indonesia berada di urutan 74, jauh di bawah Malaysia (32), Thailand (52), Vietnam (65), dan Filipina (72). Lebih jauh, kinerja Indonesia tergolong buruk pada ketiga dimensi ketahanan pangan: ketersediaan (72), keterjangkauan (74), serta kualitas dan keamanan (88). Meskipun memiliki pendapatan per kapita yang cukup tinggi, kondisi ketahanan pangan Indonesia lebih buruk dibanding sejumlah negara lain dengan pendapatan per kapita yang lebih rendah.

Kebijakan Pangan

Untuk mencapai ketahanan pangan yang lebih baik, diperlukan sejumlah faktor pendukung (enablers), antara lain infrastruktur logistik yang efisien, kerangka regulasi serta kebijakan perdagangan dan investasi yang mendukung, serta ketersediaan data pertanian yang akurat untuk mendukung pengambilan kebijakan pangan yang tepat. Keberadaan faktor pendukung tersebut perlu dilengkapi dengan paradigma dan implementasi kebijakan pangan yang tepat, terutama dalam dua dimensi berikut: sisi penawaran dan sisi intervensi. Berikut adalah sejumlah permasalahan kunci serta rekomendasi pada kedua dimensi tersebut.

Sisi Penawaran

Tantangan utama pada sisi penawaran adalah untuk meningkatkan kapasitas produksi pangan dalam negeri, terutama dalam kondisi di mana laju pertumbuhan produksi pangan nasional belum mampu mengejar laju pertumbuhan permintaan pangan nasional, yang mengakibatkan seringnya terjadi kelangkaan (dan akibatnya tingginya harga) pada beberapa komoditas pangan kunci.

Saat ini terdapat setidaknya empat kendala kunci dalam peningkatan kapasitas produksi pangan domestik. Pertama, kurangnya ketersediaan lahan untuk bercocok tanam. Penurunan secara konsisten pada luas lahan pertanian, yang dikarenakan oleh peralihan fungsi lahan, telah menyebabkan penurunan signifikan pada kapasitas produksi pangan domestik (Erwidodo, 2014). Kedua, kapasitas produksi domestik juga menurun karena intensitas panen dan tanam yang stagnan dan bahkan cenderung berkurang, dikarenakan oleh kurang memadainya fasilitas irigasi.

Ketiga, produktivitas lahan domestik tidak bertumbuh dengan signifikan karena kurangnya alokasi anggaran untuk penelitian & pengembangan (R&D), yang sangat krusial untuk perbaikan teknologi pertanian serta meningkatkan jumlah dan kualitas panen. Keempat, anggaran pemerintah di sektor pertanian terlalu banyak diserap oleh subsidi pupuk (mencapai Rp 39,48 triliun pada 2015) yang sebenarnya kurang efektif dalam mendukung dan melindungi petani, dan bahkan cenderung distortif. Pembangunan infrastruktur pertanian baru (lahan padi, bendungan, fasilitas irigasi) serta perbaikan infrastruktur yang telah ada, serta tambahan anggaran untuk R&D dan penggunaan asuransi tanaman pangan (crop insurance) akan lebih efektif bagi kesejahteraan petani dan ketersediaan pasokan pangan yang memadai, ketimbang subsidi pupuk (Erwidodo, 2016).

Sisi Intervensi

Sementara itu, pada sisi intervensi, pemerintah dapat melakukan dua jenis intervensi untuk menstabilisasi harga pangan di pasaran, yaitu melalui kebijakan Operasi Pasar dan kebijakan impor pangan. Dalam hal ini, ada beberapa paradigma yang perlu dikaji kembali.

Dalam intervensi pangan domestik, instrumen Operasi Pasar (OP) terbukti kurang efektif dalam stabilisasi harga pangan, terutama beras. Akibatnya, harga beras Indonesia jauh lebih tinggi dari harga beras dunia. Pada Februari 2016, tercatat harga beras kualitas medium di Indonesia 78% lebih tinggi dari
Vietnam.

Kurang efektifnya instrumen OP untuk stabilisasi harga disebabkan oleh beberapa hal berikut. Pertama, pelaksanaan OP yang seringkali tidak mengikuti prosedur yang telah diatur oleh Permendag No 4 Tahun 2012. Kedua, jumlah dan/atau kualitas yang tidak tepat dalam penyaluran OP. BULOG seringkali tidak memiliki ketersediaan pasokan dalam kuantitas dan kualitas yang memadai. Akibatnya, persediaan yang menipis di BULOG memicu tindakan spekulatif dari pedagang grosir, yang kemudian meningkatkan harga ritel (Erwidodo, 2016). Ketiga, OP tidak ditargetkan dengan baik, sehingga sering terjadi penyalahgunaan oleh pedagang di tingkat daerah. Keempat, OP sering tertunda karena persoalan ketersediaan pasokan dan inefisiensi dalam proses distribusi, terutama karena kondisi infrastruktur dan logistik dalam negeri (Bank Dunia, 2016).

Dalam intervensi pangan yang melibatkan perdagangan internasional, saat ini terdapat paradigma di mana impor pangan dianggap tidak baik bagi kepentingan nasional. Bahkan ada persepsi umum, di mana keberhasilan kebijakan pangan domestik diukur dengan tidak dibukanya keran impor. Keinginan untuk tidak mengimpor pangan seringkali sangat besar hingga mengorbankan ketahanan pangan Indonesia, di mana terjadi kelangkaan dan kenaikan harga pangan di dalam negeri, sehingga akhirnya merugikan masyarakat secara luas.

Selain itu, impor juga masih sangat diperlukan untuk mencukupi kebutuhan industri makanan dalam negeri akan produk pangan (seperti jagung, gula dan garam industri) dengan kualitas tinggi yang belum bisa disediakan oleh produsen domestik. Industri makanan olahan di Indonesia merupakan suatu industri yang mempunyai potensi dan menyerap banyak tenaga kerja. Ketersediaan pasokan bahan baku menjadi bagian penting dalam meningkatkan kinerja industry tersebut.

Pembatasan impor pangan dengan ketat sering dijalankan dengan alasan dapat meningkatkan insentif bagi petani dalam memproduksi pangan domestik. Kenyataannya, disparitas harga eceran dan harga produsen semakin membesar, sehingga kenaikan harga hanya dinikmati oleh para pedagang dan perantara. Akibatnya kebijakan yang restriktif tersebut tidak efektif dalam mendorong pasokan pangan domestik. Kebijakan perdagangan terkait pangan, yang umumnya berbentuk monopoli impor dan pembatasan, juga terbukti tidak responsif terhadap keadaan, tidak efektif dalam menstabilkan harga, dan bahkan cenderung rawan terjadi rente ekonomi. Selain itu, tidak ditetapkannya pemicu yang jelas dan berbasis data, mengenai kapan dan berapa banyak impor perlu dilakukan mengakibatkan kebijakan impor rawan dipolitisasi.